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这个文本和图景中呈现出了这样的一条主线:人

  如果以社会福利的体制转变和发展趋势作为新的视角,来透视人类社会的现代性转型和变迁过程,我们将获得关于这段历史的一个新文本和新图景。这个文本和图景中呈现出了这样的一条主线:人的生活保障和福利从最初的个人命运和家庭义务,逐渐成为了政府责任和国家行动,而且,这一责任和行动经历了从被动到主动、从吝惜、排斥到慷慨、包容;最终,在作为一项制度的社会福利与个人应当享有的社会权利这两者之间,形成了一种匹配——尽管迄至今日,这种匹配还远未达到和谐的水平。重要的是,通过对西方国家社会福利体制发展过程的追溯和寻访,把握牵动这一演变过程和未来走向的主线索,深入总结其对中国社会福利制度建设的启示,显然是一项兼具学术内涵和实践意义的工作。

  大约300多年来,“走向现代”成为了人类社会历史进程中的一条红线,它贯通在“现代史诗”璀璨多彩的图景之中,连缀起了“现代叙事”数不清道不尽的情节,也留下了无数发人深省、有待破解的谜团。在进入了21世纪的第二个十年之际,以民生为重的社会福利事业越来越成为了当代中国问题中的头等大事。从西方社会福利体制发展和演变的视角重新寻访历史的足印,对于我们进一步探究我国民生保障以及社会福利的根本实质、实际需要、价值取向等,从而建立具有中国特色的、符合国情的社会福利制度,是大有助益的。

  将西方社会福利制度放置在“社会转型与社会福利”这一兼具历史性与现实性的观察视角中,既可以理解这项制度产生的早期背景,同时也能够看到它所面对的诸多困境的现实根源。这使我们能够更为深入地了解西方社会福利制度的发展过程,把握其中的经验和教训,以及这一过程始终贯穿的理想与现实的距离和矛盾。

  西方社会福利制度最初是与“走向现代”和资本主义文明相联系的,而且,这项制度的后续演变也是对这一历史过程的紧张和冲突的一种直接回应。

  按照沃勒斯坦的看法,“历史资本主义是一个物质至上的文明”,“从物质上看,不仅冲在前面的人得到高额报偿,而且,顶部和底层之间物质报偿的差异很大,并在整个世界体系发展过程中日益扩大”,“历史资本主义创造了空前的物质产品,同时也创造了空前的报酬两极化”。①历史的轨迹也显示,经历了“双元革命”——18世纪的英国产业革命和法国政治革命,当一个“所向披靡的资产阶级”的新社会得以建立之时,也营造出了一个前景未卜、充满危机的年代。“站在资产阶级政治思想理论家后面的,是一大群准备将温和自由主义革命转变为社会革命的群众。处在资本主义企业家之下和周围的,是被迫离乡背井、满腹怨言的‘劳动贫民’,他们摩拳擦掌,跃跃欲试。”②事实上,正是当时严重的社会问题和剧烈的矛盾冲突,将社会福利制度推向了西方历史的前台。

  西方社会福利制度往往要溯源至英国的《济贫法》(160l)这项社会保障措施。16世纪下半期,在伊丽莎白女王治下的英国,大批农民因失去土地和家园而破产和流浪,导致了城市贫民和流民的激增,酿成了十分严峻的社会问题。1572年,英国都铎政府通过了济贫税的条例。1601年,伊丽莎白女王政府颁布《济贫法》,试图通过行政救济和收容措施来缓解贫困、失业等社会问题。1723年,英国议会通过立法规定各教区可设立“济贫院”。一般认为,《济贫法》规定了国家以税收转移支付的方式实施社会救助,在西方社会福利发展史上有着重要地位。③

  也有观点认为,社会保障制度是在19世纪80年代的德国正式建立的。面对经济衰退、社会主义思想传播、工人运动兴起,俾斯麦政府以国家立法的形式通过了社会保障的三部法律——《疾病保险法》(1883)、《工人赔偿法》(1884)和《伤残、死亡和养老保险法》(1889)。这三部法律被视为西方社会保障制度体系建立的标志性文献。继德国之后,欧美各国也先后推出了有关社会保障制度的各种法律。如法国的《工伤保险法》(1898)、《养老保险法》(1910),意大利的工伤保险及老年和残废保险的法案(1898),荷兰的《工伤保险法》(1901)和《疾病保险法》(1913),挪威的《疾病保险法》(1890)、《养老保险法》(1892)和《工伤保险法》(1894),丹麦的《疾病保险法》(1892)、《工伤保险法》(1898)及《失业保险法》(1907),瑞典的《养老和残疾保险法》(1913),《职业损伤保险法》和《年金法》(1916)。也是在19世纪末到20世纪初的这一时期,英国政府也采取了与欧洲各国相似的措施,通过了《济贫法》的修正法案,即新《济贫法》(1834)。至1929年,英国《济贫法》中止,为现代社会福利政策所替代。美国、澳大利亚等国也颁布了社会保险和保障的相关法律。至20世纪30年代,西方社会保障制度基本确立。④

  1929年至1933年,处在两次世界大战之间的西方资本主义社会遭遇了历史上罕见的“经济大萧条”,史称资本主义世界发生过的一次最全面、最深刻、最持久的周期性经济危机。这次人类史上撼动级数最强烈的经济大地震,几乎“把资本主义带到一个万劫不复的危险境地”。⑤通货膨胀、股市崩溃、企业倒闭、失业率、农产品价格暴跌、农户破产都创下了“史无前例”的记录。在危机最严重的时期(1932—1933),欧洲一些国家的失业率达到了30%甚至40%以上。

  在1929-1933年危机过后,西方国家曾经普遍出现过特种萧条时期。在大危机、大萧条期间,大批工人被解雇,抛向街头,成为产业后备军。英国工人失业人数曾接近300万,占劳动力总数的22%以上;德国失业人数竟一度达到700至800万,约占全国劳动力的一半;法国失业者也曾达到半数。⑥

  失去生活保障的劳工阶层面对着最为艰难的时世,与此相关的各种社会问题成了国家和政府的心头大患。然而即使在英国,这个失业保险最普遍的国家,投保的劳工人口也不到60%,德国的失业参保率在40%以上;欧洲其他地区失业保险的人数多则不过四分之一,最少有低到零的。⑦大量的失业人群带来的负面结果,对欧美工业国家的政局造成了最为严重的打击——资本主义世界这次似乎是在劫难逃了。然而,出乎意料的是,社会崩溃却并未发生。有学者认为“主因在各国鉴于惨痛教训,大萧条之后纷纷设立了社会福利制度。”⑧也有研究者认为,正是社会福利制度拯救了命悬一线的资本主义。

  此外,在第二次世界大战中,战事的发展促使西方国家需要进一步激励士气和增强社会团结,这也推动了西方社会福利制度的确立。1941年,英国政府成立了社会保险和相关服务部际协调委员会,着手制定战后的社会保障计划。经济学家贝弗里奇爵士受英国政府委托,出任社会保险和相关服务部际协调委员会主席,负责对现行的国家社会保险方案及相关服务进行调查,并就战后重建社会保障计划进行构思设计,提出具体方案和建议。第二年,部际协调委员会提交了工作成果,即著名的贝弗里奇报告。

  《贝弗里奇报告》(1942)——全称是《贝弗里奇报告——社会保险和相关服务》——被视为这项制度的奠基性文献。从这篇报告在当时引起的社会反响,也可看出社会福利制度对于剧烈社会冲突的柔化功能:“社会主义组织对报告的反应并不一致,社会主义组织的认为《贝弗里奇报告》已经走到了通往莫斯科的半路上。则批评报告将人们的注意力从社会革命的实质问题上引开。”⑨

  报告分析了英国贫困的成因,探讨了“摆脱贫困之路”,指出,通过社会保险并根据家庭需要进行双重收入再分配才能摆脱贫困。首先要改进国家保险,以使失业者和生活遇到困难的人能够生活在贫困线以上。改进的三个方面是:扩大覆盖对象范围、扩大覆盖风险范围、提高待遇标准。⑩报告力求既要充分运用又不拘泥于过去的经验,超越以往部门利益的限制和驱动,把社会保险作为提供收入保障、消除贫困的一项基本社会政策。国家提供福利的原则是基于国家利益而不是某些群体的局部利益。社会保障必须由国家和个人共同承担责任,通过国家和个人共同的合作来实现。报告亦认为,国家提供的基本生活保障水平不宜过高,应给个人参加自愿保险和储蓄留出一定的空间。(11)报告涉及了全方位的社会福利问题,着力形成一个完整的福利体系,设计了一整套“从摇篮到坟墓”的社会福利制度,其中许多新的福利项目是福利制度发展过程的根本性突破。对于报告设计的福利制度打破了传统的家庭扶养职能,由国家直接代替家庭向非劳动人口承担部分扶养责任,更为有的学者视为福利国家的核心。

  英国政府基本接受了贝弗里奇报告的建议,于1944年发布了社会保险白皮书,并制定了一系列相关法律。1948年,英国首相艾德礼宣布英国第一个建成了福利国家,贝弗里奇也因此获得了“福利国家之父”的称号。此后,社会福利成为了英国的一项国家制度和社会政策,开启了欧洲各国建设福利国家的制度发展里程。迄至今日,报告仍被视为“是社会保障发展史上具有划时代意义的著作,也是现代从事社会保障研究和教学工作者的必读书,它对英国、欧洲乃至整个世界的社会保障制度建设和发展进程产生过重要的影响。”(12)

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